团体土地房子拆迁当事人行为解读——以杭州城

[内容提要] 经过对杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农人的屡次造访，笔者发现，团体土地房子拆迁的有关当事人各有一本难念的“经”，其底子原因是都期望本身利益最大化，这就注定了农人的弱势。但农人作为经济人，却以自己的方法与政府斡旋。拆迁准则供应掉队，不能适应瞬息万变的社会经济和反常杂乱的民意民意，终究导致团体房子拆迁寸步难行。实质上，城郊团体土地“拆迁难”是城市和村庄两种社会准则在拆迁问题上的交汇和磕碰，是城乡“二元”体系分裂前城市发生的阵痛、农人宣布的哭喊。

[关键词] 城市化 农房拆迁 当事人行为

跟着城市化过程的加速，越来越多的城郊乡村团体土地被征为国有，越来越多的团体土地上的农人房子被拆迁，据统计，2003年杭州市老城区共拆迁团体土地房子175万平方米，如果把余杭和萧山两个新城区核算在内，当年共拆迁团体土地房子340万平方米。但拆迁工作并非一往无前，一般项意图拆迁工程需要耗时2-3年，而这个过程则是一个农人与政府讨价还价的利益博弈过程。 政府方面以为，农人要求过高，乃至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，致使阻止城市化过程。农人却清醒看到，在现行土地征用和房子拆迁法律法规前提下，不或许改动房子被拆迁的现实，只或许经过各种努力实现家庭利益最大化。因而，他们一般采纳突击建立、突击装饰、改动旧房用处等方法以期添加拆迁补偿，假如达不到意图，则采纳团体反抗、集体上访乃至集体械斗。政府行为真的很到位吗?农人真的很刁蛮吗?拆迁为什么成为“天下第一难”?笔者经过对杭州杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农人的屡次拜访，企图从政府和农人行为下手，描绘城乡结合部团体土地房子拆迁现状，分析其对立焦点，探究其症结原因。

一、拆迁过程中的政府与行为

(一) 政府关于团体土地房子拆迁的和程序

1、不断修订和完善有关法律法规。2002年7月杭州市人民政府印发了《关于拆迁团体所有土地住所房子搬迁补助费和暂时过渡费规范规则的告知》，规则团体土地住所搬迁补助600元，暂时过渡期内每人每月补助160元，如逾期不能回迁或安顿，暂时过渡费提高到每人每月320元，表现了政府实现拆迁安顿的诚信。2002年11月，市政府颁发了《关于杭州市区征地归纳补偿规范的批复》，进一步提高了与团体土地房子拆迁密切相关的征地补偿规范，包含地上附着物的补偿规范。2003年11月，杭州市人民政府办公厅印发了《杭州市征用团体所有土地房子拆迁争议判决方法的告知》，规则杭州市国土资源局是杭州市区范围内征用团体所有土地房子拆迁争议的判决机关。杭州市征地拆迁办公室受市国土资源局托付，担任杭州市区范围内征用团体所有土地房子拆迁争议判决的具体工作，并明确规则了拆迁人和被拆迁人申请团体房子争议的要件，指明晰拆迁胶葛处理的途径。

2、有序地施行团体土地房子拆迁。第一步，申领拆迁许可证。第二步，通知。依据《杭州市征用集体所有土地房子拆迁办理条例》规则，集体所有土地房子拆迁许可证一经发放，市土地办理部门应当将拆迁人、拆迁规模、搬家期限等予以通知。第三步，动迁服务和房子价格评价。在施行拆迁前，拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣全方针、查询挂号、安顿告示、签订协议、支付补偿。一起，拆迁人在公证机构的监督下摇号发生具有资质的集体土地房子拆迁评价单位，评价单位分别对被拆迁人的房子及构筑物进行测量挂号、价格评价、评价告示。拆迁人依据评价价格与被拆迁人签订协议，被拆迁人在协议规则的期限内搬家。假如被拆迁人有贰言，则经过屡次商洽或行政诉讼等程序来处理。拆迁的具体程序见图1。

(二) 各级政府在拆迁中的功能

1、市政府是拆迁主体，主要行使办理、托付、监督功能。为了科学、高效地装备杭州市区极端有限的土地资源，市政府统揽了8个城区区级政府的集体土地的征迁权，也就是说，杭州市集体土地征用和房子拆迁主体是杭州市政府及其功能机构。事实上，每年拆迁面积上百万平方米之广，单靠市级国土局、城建委的公职人员去完成 如此巨大的拆迁使命是或许的。

2、区政府是拆迁过渡政府，主要行使宣全、和谐催促功能。依据《土地管理法》第五章第四十六条规则，“国家征用土地的，按照法定程序同意后，由县级以上当地人民政府予以通知并安排施行。”那么，杭州市城区8个区级政府均有权依法征用集体土地和施行房子拆迁。但市政府统揽了8个区级政府的集体土地征迁权，也就是说统揽了8个区级政府的集体土地征用后的处置权──巨大的国有土地出让收益权，致使区政府在集体土地征用和房子拆迁中只要职责而罕见利益 ，仅限于行使拆迁工作的宣全、和谐、催促等功能。这样，区政府往往把集体土地房子拆迁视为份外工作，乃至“宣而不传、配而不合、督而不办。”

3、城镇政府是拆迁施行主体，使命重、压力大。城镇土管所受市、区土管部分托付和催促，直接进行集体土地房子拆迁的方针宣全、查询挂号、安顿告示、产权承认、签订协议、支付补偿等具体工作。并且，团体房子拆迁又是在一个熟人社会里展开，拆迁人的老家或其它城镇干部的家庭或部分亲朋好友很或许便是被拆迁人，工作压力、熟人联系、本身利益交错在一起，完成 拆迁使命的压力和难度便可想而知。虽然城镇土管所在对农户房子的合法补偿面积、房子用处性质、其它构筑物的补偿等方面具有较大的自在裁量权，但对自在裁量权的任何使用不当，又会引发农人的攀比和悔约。

4、村干部承当部分政府拆迁功能。村委非底层政府，村干部也非国家公务员，本与政府拆迁功能无关。但一方面，村委推举是在城镇辅导、和谐、监督下进行的，或多或少地带有行政干涉的颜色，并且，村支书一般由城镇推荐或指使，村支书与村长在村中两权旗鼓相当，有时村长也要顾及党性、安排，城镇领导等要素调整自己办理村务的态度 。另一方面，村干部尤其是村长是农人民主推举产生，在农人中具有较高声威，不少村干部自然而然地成为农人的“定见首领”。所以，城镇政府当然要捉住这一要害人群，充分发挥他们拆迁中的重要作用。因而，虽然村干部也是被拆迁人，他们的房子利益也或许遭到危害，可是，受“上级”颐指，他们不得不硬着头皮履行劝说农人赞同拆迁和尽早搬出住宅的使命。可是，因为拆迁状况频繁复杂，政府及其受托人在集体土地房子拆迁过程还存在着许多非标准的行为。

1、超前颁布拆迁许可证。单个项目拆迁在没有拿到《项目建造用地批文》之前，为了赶工程进展(按某领导批示，在某年某月之前竣工)，提早发放《集体所有土地房子拆迁许可证》，拆迁程序不到位，形成老百姓对政府的不相信。

2、暗里给房子评价机构定盘子。摇号发生有资质的评价机构、科学评价集体土地房子及建筑物、公平补偿被拆迁农户，是政府拆迁行为标准化的系数表现。但在实际操作中，拆迁人事先给评价机构(人)框定一个补偿总盘子，使拆迁评价成为继定计划下的分项数字游戏。这样的评价仅仅给政府的拆迁行为披上了一件公平的外衣。

3、擅用自在裁量权，引发农户间补偿不公平。拆迁人有必要要与每一位农人签定拆迁协议后，才干施行拆迁。因而，拆迁人为了避免农人夜长梦多(不断添加补偿项目，如装饰)、为了保证建造项目的工期、为了取得拆迁进展奖赏 ，十分期望赶快与每位农人签定协议。面临每个农人提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满意，但要求农人个别必定“保密”。实践中，不同区域相邻村社同一类似房子补偿金额或许相差10万元以上。

4、强行拆迁时有发生。行将进入杭州城郊某高教园区的出资方C，由于其出资项目得到了省、市两级政府的充分肯定和大力支持，从不把村团体和农人放在眼里，以居高临下的姿势与农人商洽，加上补偿经费业已支交给村委，就以为农人应该无条件地搬家，也不论农人对拆迁补偿是否满足、分配是否合理、过渡房是否找好、迁建问题是否规划好、搬家是否准备好……自2001年2月到2004年3月，在没有与被拆迁农人别离签定拆迁协议的情况下，先后7次将推土机开进村，强行推翻农人茶园近百亩，其间一次推翻茶园50亩。在农人的激烈反抗下，出资方不得不以每亩1600亩的价值对此行为担任。

二、 农人在房子拆迁中的应对行为

1、突击装饰。据杭州市建委前期办工作人员介绍，在杭州市郊X镇G村，2000年头和2003年先后两次征地拆迁，2000年头被拆迁农人较少突击装饰，2003突击装饰非常杰出，致使2003年对每户农人的装饰补偿费均匀比2000年高10万元以上，当年该村共200户农人拆迁，仅此一项使政府多消耗2000多万元。

2、制作有利现实。农人一旦得知拆迁音讯，便当即着手制作对添加拆迁补偿有利的现实。(1)添加旧房面积。现在，集体土地房子没有“三证”，也就是说农人房子的制作时间、层高、面积等产权特点难以确定。所以，简直一切农人都尽可能地添加房子层高、在主屋周围建立简易房子，想方设法地添加拆迁房子面积，以取得最大补偿面积。(2)改动原房子用处。将原来作居住用的房子改动成出产、经营性用房，如改建成工场、小店等，拆迁时相同面积可取得更多的补偿。(3)回迁户口。

3、延迟时间。自2001年6月国务院公布《城市房子拆迁法令》以来，强行拆迁被制止。农人十分清楚，只要不签协议，拆迁人是不敢强行拆迁的。因而，农人单独以为拆迁人所给的房子补偿规范太低、面积测量不合理、装饰扣头太高、某些隶属设备补偿缺乏等原因之一就会延迟与拆迁人签订协议的时间。农人知道至少在这一点上，主动权是把握在自己手里的，而且，农人不怕拖，横竖他们有的是时间，更何况与房子相关的物价还在一天六合往上涨。但延迟对拆迁人十分晦气，拆迁往往都实施包干制，延迟拆迁时间自身就意味着拆迁本钱的进步，不只自己拿不到足额的包干奖金，还会影响职位迁升，更晦气于投资方项目过程，假如归于商品房开发项目，房子早已作为期房出售，若不能按期拆迁还会因延伸交房时间而补偿业主。所以，农人的延迟常常迫使拆迁人作出实质性退让，形成“会哭的孩子有奶吃”，而“听话的农人”却“相信村长上了当”，然后加剧了其他农人不公正的感觉，也由此引发新的对立和胶葛。

4、法令诉求。在拆迁中，农人进行法令诉求主要有两类原因，一是因政府失期而诉求。但等农人交出土地，搬出自家房子后，政府的三个许诺一个也没有实现。农人愤恨了，别离6次上访区政府、市政府和省政府，但由于新的方针已出台，城市统一规划等原因，上访没有任何成绩。后来农人只能上诉到法院，但由于政府最初的许诺既无合同又无录音，证据不足，农人败诉。这一事情发生后，“相信公民相信党，相信政府要遭殃”的歌谣在当地广为流传。二是为公正而诉求。在农人的公正观念中包含了遍及主义的诉求，他们常常诉诸于遍及主义来表达不满，比方常见的说法便是“为什么或人这样，而我不可以。”反映在房子拆迁补偿中，农人的公正感是：曾经的拆迁补偿应与现在的相同，类似条件 的拆迁补偿应该相同。但实践中，政府为了停息农人的反抗，缓解社会矛盾，拆迁补偿规范在不断提高;政府为了赶快拆迁，既使同一村社“类似条件”的不同农户的补偿金额往往不相同。虽然以“保密”为条件，但农人集体的“直爽坦言”往往减弱乡村社会所固有“低流动性”。因而，农人为公正的诉求实质上对政府行为不公的诉求。农人作为被拆迁人，尽管拆迁有必要征得每个农人的赞同，农人还能够经过商洽或行政诉讼来保护自己的房子权益，但由于政府在拆迁中的强势位置和有失规范的拆迁行为，使农人总是处于相对弱势，从拆迁补偿、安顿过渡到农居点制作与分配的各环节都受到必定程度的利益危害，这些正是拆迁的对立焦点地点。

1、农人房子利益没有得到足额补偿。在W村，农人J被拆迁房子520平方米，2000年制作，当年造价60万元(含装饰)，拆迁钱银补偿57万元，在距原住所2公里以外的农居点置办安居户3套(夫妇俩一套，两个已婚儿子各一套)，面积530平方米，支付房款35.5万元，装饰费11万元，合计45.5万元。从表面上看，该农人房子面积非但没有减少，反而还赚进11.5万元。但仔细分析一下，就能够发现拆迁人对他的补偿是不行的。第一，房子现值没有得到足额补偿。假如按城市国有土地房子拆迁住所房子钱银补偿规范，农人J的旧房地处市区七类地段(大杭州概念)，同地段城市居民住所拆迁补偿的基准价为2500元/平方米，以此为规范，他能够获得130万元的补偿。第二，房子预期价值没有得到足额补偿。城郊农人住宅不只具有寓居价值，还具有增值价值和租借价值。从增殖的视点看，杭州房价每年上涨11.2% ，城郊房价上涨速度更快。从房子租借价值上看，按2001年W村房子租借市场价每平方米10元核算，该农人可租借闲暇房子200平方米，每年可收入房租2.4万元，若按城市房子土地运用权70年核算，即便按其时租借房价水平，该房可获得含税租借收入约150万元(扣除已运用的年份、考虑租借率)。第三，不少应该得到补偿的项目没有触及。如，新搬家的地址更远离乡镇，对农人生活、工作、子女上学等带来诸多不便。新的寓居环境从建设到老练，最终构成一个交通、校园、商贸、休闲等配套的杰出的人居环境，至少需要5年时间，5年里给被拆迁农人生活带来的诸多不便底子不在拆迁补偿范围内。此外，房子是农人最值钱的产业，他对他的房子充满了骄傲，保护、安慰或担忧的爱情，巨大美丽的房子，主人为之感到骄傲;矮小寒酸的房子，主人为之担忧或惭愧。

2、拆迁过渡费用偏低、过渡期偏长、生活水平下降。(1)过渡费规范太低。依据《拆迁法令》，政府补助过渡期拆迁农人每人每月160元，该规范偏低。还以市郊的W村为例，当地房子租借市场价为小套600元，中套800元。假如一家三口，用480元的过渡费还足以租到一个小套，更不用说生活费补助 。(2)过渡期太长。不少建设项目被拆迁的农人在外过渡期长达2-4年，农人习惯了单家独院，较长时间地租住他人的小屋，家具、耕具无处摆放，娶媳嫁女不气度，丧葬离别不吉祥，给农人生活带来诸多不便。(3)农人生活水平下降。一是拆迁过渡实质上就等于农人失去了本来的租借房子收入。市郊被拆迁的房子本来大多是作为租借房子租借给外来人员，可观的房租收入已成为被拆迁农人的主要经济来源，房子被拆迁实质上意味着在外过渡期间没有了这部分房子租借收入，仅靠每人每月160元的过渡补助，在较大程度上降低了拆迁农人的生活水平。二是拆迁还加剧了农人赋闲，进一步减少了农人收入。土地征用使部分以农业为生计的农人赋闲;房子拆迁又使部分从事工商业的农人赋闲;拆迁引起的社区内乡镇企业的搬家又使部分原乡镇企业务工的农人赋闲。

3、农居点建造中政府揩油。在绕城公路范围内，农人房子拆迁后有必要建造多层农居点，并实施一致建造、一致管理。但在农居点建造中，政府以平衡农居点建造出入为由，再次在农居点建造中侵吞农人利益。还以W村为例，第一，政府将农居点建造面积的30%作为经济适用房出售给城市居民，而该房的土地产权是村团体的，村团体并没有得到该类土地的征用补偿;第二，政府单方面提高农居点商铺价格，而这部分商铺是往后村级团体经济收入的重要来历，更是失地农人工作的重要途径。

4、农居点房子质量较差，分配方法不合理。W村农居点建筑面积约5500平方米，2003年上半年竣工检验后交付使用，但到2004年头已花去修理费用100多万元。农人J家共分配购买3套房子，先后发现30处漏水。农居点建造质量不保，进一步伤了老百姓的心，农人们说：建大学城对杭州全体形象提高是功德，对老百姓是伤心事。此外，现在杭州团体房子拆迁农人的安顿标准是按市委[2001]29号文件,人均40 10平方米的方针进行安顿的。但实践中，对一些安顿人口较少的拆迁户，则会发生安顿面积少于拆迁前的合法建筑面积。

四、定论与评论

1、集体土地房子拆迁中各级政府与农人的行为特征暴露出的是光秃秃的利益博弈。在这场利益博弈中，各级政府是最大的利益获得者。政府既是拆迁方针制定者，又是执行人，兼运动员和裁判员于一身，是拆迁利益(征地后续利益)的最大获得者;尽管区政府的征地权利被市政府统筹，但因为征地拆迁受上级主管部门或投资方的托付，他们或多或少地能从征地拆迁中分割部分利益;尽管乡镇政府的拆迁任务重、工作压力大，但也能从拆迁中或多或少地截留部分利益。如，前文所提及的W村拆迁安顿，投资方以每户28万元的价格包干给镇政府，但W村农人实践拿到手的仅每户22万元。在这场博弈中，农人是被孤立、被分割的弱者。因为信息不对称，权利不对等，农人底子不行能与政府站在同一平台上合理、合法地争夺本身利益。房子何时被拆迁、以什么价格拆迁、搬到哪里去、今后住什么样的房子等重大房子权益问题的决定计划权一直把握在政府手中，即便农人能够讨价还价，也是有极限的。在农人房子拆建问题上，政府与开发商结成的坚实的利益同盟，农人则遭到轻视。面临失地、赋闲、失房，农人只能以自己的方法与政府博弈。农户作为最基本的生产经营单位，农人作为最典型的经济人，维护家庭财产、争夺家庭利益最大化是他们理性的行为，咱们不能简单地对被拆迁农人的逐利行为进行品德褒贬，由于在议价中争夺更多归于自己的比例是名副其实的。

2、拆迁方针供应掉队是农人系列拆迁应对行为的“培养基”。拆迁方针掉队主要表现在拆迁方针的严厉性、清晰性、规范性、灵活性等方面不能适应瞬息万变的社会经济和反常杂乱的民意民意，终究导致团体房子拆迁寸步难行。在严厉性、清晰性方面，突击装饰之所以成为遍及的现实，是由方针不清晰、不严厉形成的。以1998年版的《拆迁法令》为例，该法令中并没有清晰界定何为“突击装饰”，因而也就谈不上相应补偿问题。假如政府及早地界定“突击装饰”的概念及其“抑恶”规矩，或采纳按房子价值的百分比的方法补偿房子装饰，拆迁与建修、城市化与反城市化的行为就不可能在同一幢房子内一起演绎!在规范性方面，虽然《拆迁法令》及相关方针规定了全市按地段的拆迁补偿规范，但各区、各镇都有各自的细化规范，这就不可避免地形成相邻区、镇、村农人相互攀比。此外，政府一味姑息不同被拆迁个别，尽可能满意他们的各种恳求乃至非份要求，导致条件类似房子拆迁的农人得到的实践补偿数额不一样。而跟着传统乡土社会的蜕变，农人并不一定会许诺拆迁人要求的保存“隐秘”，而是以此作为夸耀自己商洽才能的根据，然后诱导更多的被拆迁人去讨价还价，加剧拆迁难度。在灵活性方面，突击装饰之所以大行其道，是因为拆迁补偿规范修订的不及时，现在的房子拆迁的补偿规范是以2000年的重置价为根据，其时的建材价格比现在高出许多，但实践上建材市场价格每天都在变，这种“以不变应万变”的辅导准则自身已严峻背离了市场经济的根本理念。

3、集体土地房子“拆迁难”实质上是城乡“二元”体系分裂前的阵痛。集体土地房子拆迁实质上意味着城郊村庄社会的撤除，意味着村庄社会向城市社会过渡→城市社会接收村庄社会→村庄社会融入城市社会→村庄城市化的初步。所以，集体土地房子拆迁从表面上看是撤除了盘桓于城乡下的隔离墙，拉近了乡村和城市的间隔，实质上是城乡“二元”体系对立的大露出。一方面，城乡“二元”体系的某些前史遗留问题在集体土地房子拆迁中凸显出来。如由户籍制度引起的“农嫁居”问题。集体土地房子拆迁时，这部分“农嫁居”的房子安顿利益怎么处理?享用，老农人有定见，不享用，“农嫁居”上访妇联;享用，是老农人通情达理，不享用，也不无道理!由于一是户口并不意味着对集体经济的奉献，二是法制赋予了农人对重大经济问题民主决策的权利。另一方面，农人并没有因征地、拆迁变成真实享有5大福利保证的市民，而是沦为既非农人又非市民的“边际”人。但这并不能阻挠农人在拆迁中与他们近在咫尺的城里人攀比，在施行拆迁安顿时，农人提出：咱们已经是居民了，并且是多年的老居民了，为什么不能享用城市居民“拆一还一”的补偿方针?针对政府将30%农居点作为经济适用房卖给居民，农人反对：咱们同样是居民，为什么不能购买建造在自己土地上的经济适用房?……农人征引市民规范为标杆来权衡“市民化”的得失，理性地认识到自己吃了大亏，强烈要求一次性“准则贴现”补偿，想方设法地制作有利的补偿现实，乃至阻扰拆迁过程。总而言之，集体土地房子拆迁难实质上是城市和村庄两种社会准则在拆迁问题上的交汇和磕碰，是城乡“二元“体系分裂前城市发生的阵痛、农人宣布的哭喊，处理集体土地房子“拆迁难”的底子对策或许并不在拆迁之自身，而在拆迁之外。

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